La première période d’engagements financiers prévue par l’Accord de Paris (2020-2025) arrive à son terme. Les pays du Nord n’ont pas tenu leur promesse de fournir annuellement 100 milliards de dollars par an aux pays du Sud durant cette période. Désormais, tous les yeux sont rivés sur le futur objectif du financement climatique, qui doit être décidé à la COP29. Deux grandes questions se posent : quel montant doit être mis sur la table mais aussi qui doit payer. Retour sur les négociations intermédiaires à Bonn de juin 2024, et les principales lignes de fracture Nord-Sud.
Bien que la Conférence des Parties (COP) soit le moment phare des négociations climatiques multilatérales, les pays se retrouvent chaque année en juin à Bonn, en Allemagne, pour des discussions plus techniques que politiques, visant à préparer le terrain en vue du sommet de fin d’année. Dès le début des négociations de ce mois de juin 2024, les pays du Sud ont rappelé aux pays du Nord l’impact du dérèglement climatique : ainsi, une vague de chaleur mortelle frappe l’Inde, le dernier glacier du Venezuela a disparu, et une île abritant une communauté indigène du Panama a été engloutie. Le décor est planté : la justice climatique nécessite des milliers de milliards de dollars.
La promesse des 100 milliards, et ensuite ?
La promesse des 100 milliards de dollars par an n’est de pas de la charité mais un engagement décidé à Copenhague et consacré dans l’Accord de Paris. Les chiffres ne sont disponibles que jusqu’en 2022 mais démontrent que ni en 2020 – 83,3 milliards – ni en 2021 – 89,6 milliards – l’objectif n’a été atteint. En 2022, la somme a atteint 115,9 milliards. Un montant qui doit cependant être pris avec précaution car quantité ne rime pas forcément avec qualité. Sur base de l’Accord de Paris, il y a désormais lieu de prendre une décision pour déterminer un nouvel objectif de financement pour les années post-2025 : c’est le New Collective Quantified Goal (NCQG). Derrière ce nouveau terme du jargon onusien se cache un élément clé pour rendre la justice climatique : les moyens financiers. Depuis 2021, les Etats parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique négocient la forme et le fond de ce nouvel objectif. Or, l’échéance de 2025 approche. Les négociations de Bonn étaient donc un moment clé pour avancer vers un compromis en vue de la COP29 de Bakou. Néanmoins, les discussions ont tourné en rond, perpétuant une tendance qui dure depuis trois ans. Chaque partie fait la sourde oreille aux propositions de l’autre. Outre le difficile exercice de compromis sur le chiffre à atteindre, les opinions divergent également sur son spectre et sa répartition. Les pays émergents doivent-ils commencer à contribuer ? Les montants consacrés à compenser les dommages irréparables causés par le dérèglement climatique (pertes et préjudices) doivent-ils y rentrer ou être comptabilisés à part ? La ligne de fracture est vaste et l’issue des négociations imprévisible.
Le difficile exercice d’avancer un chiffre
À combien s’élèvent les besoins financiers ? Un chiffre précis est difficile à établir. Le Bilan mondial, adopté lors de la COP28, a estimé les besoins de financement pour l’adaptation à plus de 387 milliards par an d’ici 2030. Une étude de la Loss and damage Collaboration a mis en exergue que les pertes et préjudices devraient quant à elles coûter plus de 400 milliards par an après 2030. Alors que l’Inde avait avancé le plancher de 1 000 milliards de dollars par an en mars, le quantum (la somme totale du NCQG) était dans tous les esprits lors de ces dernières négociations, mais sur peu de lèvres. Pour les pays du Sud, il n’y a pas de doute, le NCQG a pour mandat de répondre à leurs besoins et à leurs priorités tout en prenant en compte leur évolution dans le temps. Le dernier jour des négociations, les groupes africain et arabe ont exhorté les pays développés à avancer un chiffre. La réponse de ces derniers ? Cela dépendra des sources de financement et des pays qui y contribueront.
Qui doit payer les pots cassés ?
Tout le monde ? Les pays développés uniquement ? Les pays émergents également ? « La base des contributeurs » est l’une des premières pierres d’achoppement qui ont sérieusement grippé les négociations. L’Accord de Paris prévoit que les premiers responsables du changement climatique – à savoir les pays développés – sont tenus de fournir et de mobiliser les ressources financières nécessaires aux pays les moins responsables, à savoir les pays en développement. Pour ces derniers, le NCQG s’inscrit dans cet esprit qui incorpore les principes d’équité, de responsabilité commune mais différenciée et des capacités respectives. En se basant sur l’article 9, la base des contributeurs est de facto potentiellement extensive puisqu’il invite les pays en développement à contribuer de manière volontaire. Pourtant, tant les Etats-Unis que l’Union européenne voient le NCQG comme l’occasion de remettre en cause certains points ayant fait l’objet d’un consensus dans l’Accord de Paris. Selon eux, la liste des pays qui doivent fournir des ressources financières doit refléter l’état actuel de l’économie mondiale et doit par conséquent étendre la base des contributeurs. Une situation complexe qui requiert également de prendre en compte que les pays en développement financent déjà l’action climatique, en mobilisant des ressources financières au niveau domestique ou via des transferts d’argent Sud-Sud. Alors que les pays développés ont l’obligation de faire rapport sur leurs financements climatiques, les efforts des pays en développement ne sont pas valorisés.
L’élargissement des sources de financement
Second élément de fracture, de quel type de financement doit être constitué le NCQG ? Pour l’UE, le financement du secteur privé et des banques multilatérales de développement doit en faire partie. Les pays en développement refusent cette prise en compte, en se basant sur une interprétation différente de l’article 2.1c) de l’Accord de Paris, que le Dialogue de Charm el-Cheikh n’a pas permis de dépasser. Chacune de ces sources de financement présente des failles importantes lorsqu’il s’agit de fournir un financement adapté aux besoins des pays du Sud. Le secteur privé, par exemple, investit principalement dans des projets en matière d’atténuation des émissions de gaz à effet de serre. Or, la majorité des pays du Sud demande surtout des moyens pour l’adaptation au dérèglement climatique. Les banques multilatérales de développement, quant à elles, fournissent des prêts en grande majorité non concessionnels, aggravant la crise de la dette qui étouffe déjà les pays du Sud. La négociatrice colombienne a rappelé lors des négociations que son pays est contraint de choisir entre le financement d’écoles ou de projets d’adaptation. Une réalité qui rappelle l’importance d’un financement climatique nouveau et additionnel à l’aide au développement (APD) ainsi que du respect de la promesse des 0,7% d’APD.
De la quantité mais surtout de la qualité
Selon l’OCDE, les pays développés ont mobilisé 115,9 milliards de dollars en 2022 pour le financement climatique international. De cette somme, plus de la moitié a pris la forme de prêts (63,6 millions) et moins d’un quart celle de dons (25,6 millions), le reste étant constitué de financements privés. Une revendication claire des pays du Sud : la qualité du financement. Elle implique que le noyau du NCQG soit constitué uniquement de financements publics, majoritairement sous forme de dons, et que les prêts utilisés soient hautement concessionnels. C’est une dimension sur laquelle l’UE n’est qu’en partie d’accord, affirmant que les financements publics ne suffisent pas à répondre à tous les besoins. C’est pourquoi elle rappelle l’importance d’élargir les sources de financement (cr. supra). Pourtant, il existe des sources de financement innovantes qui ont le potentiel de gonfler l’enveloppe des fonds publics. Ces sources sont nombreuses et pourraient rapporter des montants très importants. Par exemple, à l’échelle mondiale, une taxe de 5% sur les billets d’avion, appliquée uniquement en cas de vols multiples sur une même année, pourrait rapporter 45 milliards de dollars ; à l’échelle de l’Union européenne, une taxe de 0,1% sur les transactions financières rapporterait 300 milliards € ; en Belgique, une taxe progressive de 1% à 4% sur le patrimoine à partir de 1 million € produirait des recettes d’au moins 20 milliards €. Les décisions se jouent hors du cadre des COP, soit au niveau domestique, soit au sein d’autres forums internationaux (G7, G20 ou d’autres initiatives comme les négociations en cours aux Nations Unies sur une convention cadre sur la fiscalité). Ainsi, dans la situation actuelle, le NCQG peut uniquement servir de signal envers ces forums pour qu’ils avancent vers la mise en place de sources innovantes de financement.
Fonds pour les pertes et préjudices, quelle suite ?
Dernier point majeur de mésentente : la question des pertes et préjudices. Depuis la création du Fonds pour les pertes et préjudices en 2023, les catastrophes se sont enchainées, causant plus de 41 milliards de dollars de dégâts et emportant des milliers de vies à l’échelle mondiale : plus de 169 morts dans les inondations au Brésil, 1 500 morts suite aux vagues de chaleurs en Asie du Sud, 400 000 personnes déplacées à la suite des cyclones en Afrique de l’Est. Faut-il que les pertes et préjudices soient reconnus juridiquement comme le troisième volet de l’action climatique, plutôt que comme un sous-pilier de l’adaptation ? Les pays du Sud réclament que ces dernières constituent un nouveau pilier de l’action climatique, de manière à obtenir une solution structurelle de financement. Les pays du Nord rechignent à l’accepter car cela impliquerait une responsabilité accrue de financement pour eux. De plus, selon eux, la multitude des fonds est suffisante. Pourtant, ces derniers sont systématiquement sous-financés.
Convergence sur l’accès
Malgré les divergences, les pays semblent partiellement converger sur un point important : l’accès aux fonds. L’Union européenne a mis en avant l’importance de simplifier l’accès aux fonds climatiques, particulièrement pour les petits États insulaires en développement et les pays les moins avancés, et ce tant pour les financements bilatéraux que les financements multilatéraux. Elle plaide ainsi pour une harmonisation des procédures et une simplification des accès tant au niveau des sources que des canaux de financement. Le recentrement du discours de l’UE sur ces groupes de pays crispe cependant les autres pays vulnérables.
Un texte finalisé pour Bakou ?
Prochaine étape : un texte prêt à être négocié à Bakou doit être déposé au mois d’octobre. Les négociations s’annoncent extrêmement tendues, tant le fossé est grand et s’agrandit entre le Sud et le Nord. Pourtant, on le sait, contenir le réchauffement climatique sous les 1,5°C ne peut se faire avec des promesses creuses, et la mise en œuvre des engagements financiers des pays riches, pollueurs historiques, est une condition sine qua non pour garantir que l’ensemble des pays du monde s’alignent sur cet objectif.
Nicolas Bormann, CNCD.BE